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回眸“十一五”再创新辉煌 探索新道路 实现新跨越
2011-01-14 18:53 佚名  未知来源
“十一五”以来,我国排污总量大幅下降,结构调整初见成效,减排能力显著增强,环境质量有所改善。我国“十一五”环保规划任务基本完成,主要污染物减排提前超额完成指标。

  “十一五”时期,我国环境保护之所以力度最大、发展最快、效果最好,与积极探索环保新道路的引领作用是分不开的。


  建立完善法律法规制度,充分发挥法律手段的倒逼、约束作用


  长期以来,我国经济增长方式比较粗放,在资源、环境方面付出了很大的代价,成为影响经济社会发展的突出问题。随着工业化、城市化的加速发展和新增排放量持续增加,我国环境问题变得更为复杂,形势日益严峻。


  5年来,我国积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路,在建立环境保护宏观战略体系、全防全控的防范体系、健全高效的环境治理体系、完善的环境法规政策标准体系、完备的环境管理体系、全面参与的社会行动体系等方面推出一系列创新举措,有力地推动了治污减排、经济发展方式转变。


  环境保护部部长周生贤指出,完善的环境政策法规标准制度体系与完备的环境基础设施和调整优化产业结构,共同构成改善环境质量的三大支柱。“十一五”期间,我国在构建完善的环境政策法规标准制度体系方面取得了重大进展,进一步规范、约束了政府的施政行为和企业的经济行为。


  “违法成本低、守法成本高”是一个突出问题,要减少环境违法行为,必须加大处罚力度。

“十一五”期间,我国一些新修订的环保法律一个突出亮点就是大幅度提高对违法企业的处罚标准。


  2010年10月,福建省环保部门向紫金矿业开出956.313万元的罚单。在此之前,湖南省环保部门对沅江纸业有限公司开出了100万元的巨额罚单。巨额罚单的开出,显示出新修订的《水污染防治法》的威力。


  这部于2008年6月1日正式实施的法律规定:对造成一般或者较大水污染事故的,按照所造成的直接损失的20%计算罚款;对造成重大或者特大事故的,按照所造成的直接损失的30%进行罚款。

  5年来,各地积极利用法律手段来破解“违法成本低、守法成本高”的难题,取得了显著成效。2007年,重庆市对环境保护条例进行了修订,引入了“按日累加”的处罚手段。条例实施后,重庆市企业违法排污行为主动改正率大幅提高,从2007年前的4.8%上升到了2010年的95.9%。2010年,北京市十三届人大常委会第二十一次会议表决通过《北京市水污染防治条例》,将排污费提升至“按年计算”,企业一旦超标排污被查将面临相当于原来标准12倍的高额罚款。这些法律,犹如达摩克利斯之剑,对违法企业起到了极大的震慑作用。


  为加大对违法行为的处罚力度和震慑力,5年来,从中央到地方,推出了一系列监管创新举措。2007年初,原国家环保总局首次启动“区域限批”措施,以遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张。在随后的几年里,“区域限批”已经成为对违法行为严重、环境问题突出的地方和企业最为严厉的处罚手段。在新修订的《水污染防治法》中,这一行政管理措施上升为强制实施的法律制度。

  如果说加大处罚力度是亡羊补牢,那么从源头控制污染就是未雨绸缪。在经济发展的过程中,不少地区或流域出现了单个企业或项目污染物达标排放,但整体上依然存在较大环境风险的局面。要从根本上改变这一局面,就必须实施规划环评,从更大空间尺度上加以控制。“十一五”以来,我国更加重视从宏观战略层面来解决环境问题,并制定了相关的法律制度予以保障。


  2009年,我国出台了《规划环境影响评价条例》,各地区不仅要对单个项目进行环评,还要对发展规划进行环评,对环境和人群健康产生的长远影响,对经济效益、社会效益与环境效益之间,以及当前利益与长远利益之间的关系进行分析、预测和评估。2010年6月,国务院审议并原则通过了《全国主体功能区规划》,根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。这两项制度结合起来,不仅有助于区域生产力布局和产业结构趋于合理,而且有助于从源头上防止环境污染和生态破坏。


  为推进战略环评,环境保护部在全国重点地区和行业开展战略环评试点工作,试点地区包括黄河中下游能源富集地区、海西经济区、北部湾经济区、环渤海经济圈、成渝经济区等重点地区以及钢铁、石化、电力、造纸和煤化工等重点行业。开展五大区域战略环评,评估五大区域产业发展与生态安全的矛盾和潜在风险,破解区域资源环境约束,逐步扭转“规模盲目扩张、结构重型化依赖、空间分散蔓延”的粗放式发展模式,以推动实现区域经济、社会和环境的全面协调可持续发展。


  “十一五”期间,《刑法》在制裁环境犯罪方面也进行了新的探索。最高人民法院2006年公布了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,对《刑法》中规定的环境犯罪的定罪量刑标准进行了细化。2010年8月25日,十一届全国人大常委会分组审议刑法修正案(八)草案。本次修正案将“危险废物”改为“有害物质”,扩大了犯罪行为类型;不再将财产损失或人身伤亡等作为犯罪要件,只要“严重污染环境”就构成犯罪,降低了重大环境污染事故罪的门槛,对环境犯罪行为形成了威慑。


  在环境政策法规标准制度体系中,环境标准是重要内容,标准对产业结构调整可以起到倒逼、引导的作用。行业排放标准过宽,从某种程度上说就是给了高污染行业一定的排污特权。“十一五”期间,我国进一步严格了行业污染物排放标准,2008年,环境保护部批准了《制浆造纸工业水污染物排放标准》等11项标准为国家污染物排放标准,加快了造纸行业落后产能的淘汰步伐。“十一五”期间,我国制定、修订了1000多项标准,拓宽环保标准的覆盖范围,逐步健全环保标准体系。


  在地方,严格排放标准已成为推动治污减排、改善环境质量的重要手段。2006年开始,

山东省先后组织编制和发布实施了《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》等4项地方流域性排放标准,率先在全国实行了最严格的水污染物统一排放标准,结束了高污染行业享受排放特权的历史。江苏省2008年1月1日起实施《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》,规定城镇污水处理厂在新标准覆盖范围之内,所有新建污水处理厂的排放标准都要从一级B提高到一级A。这些标准的实施,不仅减少了污染物排放量,而且推进了产业结构调整,提高了经济发展质量。


  从再生产全过程制定环境经济政策,打出政策组合拳


  正确的经济政策就是正确的环境政策。“十一五”期间,国家从宏观战略层面把环境保护放在经济社会发展总体部署中,统筹兼顾消费、投资、出口3个方面的环境保护,从生产、流通、分配、消费的再生产全过程研究制定环境经济政策,打出了强有力的组合拳,环境与经济开始走向高度融合。


  2007年9月,原国家环保总局首次提出要构建环境经济政策框架和路线图,要求按照市场经济规律的要求,综合运用价格、税收等经济手段来保护环境。环境经济新政策主要包括绿色税收、绿色贸易、绿色保险、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、环境收费7个方面,“十一五”以来,这些政策的引导、激励作用已经凸显,制度建设取得了积极进展。


  在对外贸易过程中,我国一些高污染、高环境风险产品存在着“产品出口了、污染留国内”的问题。2008年2月,原国家环保总局公布了第一批“高污染、高环境风险”产品名录(简称“双高”产品名录),共涉及6个行业的141种“双高”产品。针对名录中享受出口退税政策的农药、涂料、电池及有机砷类39种产品,原国家环保总局向财政部、税务总局提出了取消其出口退税的建议,同时还向商务、海关等部门提出了禁止其加工贸易的建议。2010年7月15日起,我国取消包括部分钢材、有色金属加工材、化工产品等在内的406个税号的产品出口退税。这次出口退税调整集中在“两高一资”产品领域,凸显了我国决策部门加快产业结构调整、力促节能减排的决心。取消出口退税,一定程度上反映了产品的环境成本,促进了产业结构的调整。

  2008年12月1日,环境保护部通报了全国首例环境污染责任险获赔案例。因投保了环境污染责任险,湖南省一起牵涉到120多户村民投诉的环境污染事故在不到10天内得到妥善处理。湖南省于2008年开展了环境污染责任保险试点工作,将18家化工、有色、钢铁等环境污染风险较大的企业列为重点投保对象。目前,绿色保险制度已经在江苏、河北、湖北等地推开。


  “十一五”期间,绿色信贷政策不断走向完善。2008年,环境保护部与中国人民银行联合下发了《关于规范向中国人民银行征信系统提供企业环境违法信息工作的通知》,截至目前,有近4万条环保信息被纳入人民银行征信系统。银行退出“两高一资”行业贷款成为银行业加强信贷安全的重要手段,如上海各银行2009年前三个季度,退出贷款130亿元。为支持节能减排项目,中国工商银行2009年上半年投放绿色信贷项目贷款接近4000亿元,占全部项目贷款的17%。河北、山西等地开展了对金融机构执行绿色信贷政策的评估活动,强化了金融机构的环保责任意识。这些环境经济政策有效促进了节能减排,加快了淘汰落后产能的步伐,促进了经济发展方式转变。


  环境容量是一项有价值的稀缺资源,使用者必须付费。“十一五”期间,污染者付费制度进一步健全。2009年,环境保护部协同财政部在太湖流域开展主要水污染物排放指标初始有偿使用和交易试点,列入试点的排污单位有1357家。2010年底,太湖流域1亿多元的有偿使用费已经到账。


  排污权交易使企业减排积极性提高,有利于总量控制目标的实现。目前,北京、上海、浙江、湖北、重庆、山东等多个地区都在积极推广排污权交易制度,逐步告别“免费排污”的时代。


  “上游排污,下游遭殃”,是我国生态环境治理过程中存在的主要问题,适当的生态补偿有助于解决这一问题。河北省从2008年开始在子牙河流域的5市实施跨界断面目标考核和生态补偿管理机制。2009年起,这项制度在河北省七大水系56条河流全面推开。截至2010年底,河北省累计扣缴生态补偿金8440万元。


  生态补偿制度的实施,极大地调动了各地治污的积极性,有效解决了上下游治污不统一的问题。目前,这项制度已在多地陆续推开,并不断完善。


  2007年底,江苏省出台环境资源区域补偿办法和太湖流域区域补偿试点方案。2010年11月,江苏省又出台了《关于印发通榆河水环境质量区域补偿试点工作方案的通知》,将生态补偿政策向淮河流域推广。为破解清水江流域污染治理难题,2009年7月,贵州省出台《清水江流域水污染补偿办法(试行)》。截至2010年6月,清水江污染补偿资金共缴485万元,补偿资金纳入同级环境污染防治资金进行管理,专项用于清水江流域的水污染防治和生态修复。补偿机制试行一年多来,清水江水质指标和项目指标经考核均为“良”,有效改善了清水江水环境质量。


  “十一五”期间,我国二氧化硫减排任务提前1年完成,其重要措施之一就是国家出台了脱硫电价政策。2007年5月,国家发改委和原国家环保总局联合制定下发了《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》,对脱硫上网电价实行每千瓦时加价1.5分的政策。小小的1.5分钱,撬动了巨大的脱硫市场。


  除此之外,“十一五”期间,我国开始实施差别电价,对限制类和淘汰类的企业用电执行相对较高的销售电价。差别电价加大了高耗能企业的生产成本,抑制了高耗能行业盲目发展,促进了技术进步和产业结构升级。


  在加大城市和工业污染治理的同时,农村的环境污染问题也不容忽视。与城市环境整治相比,农村的环境治理存在资金不足的问题,直接影响了农村环境整治的积极性。


  2008年7月,为推动农村环保工作,国家开始实行“以奖促治”、“以奖代补”政策。当年,中央财政设立农村环境保护专项资金,投入5亿元,2009年投入金额增加到了10亿元,2010年增加到25亿元。据报道,2008年~2010年,国家在31个省、市、自治区和新疆生产建设兵团都下拨了“以奖促治”专项资金,各地也积极投入资金,全国有6600个村庄获得这一专项资金,2400多万农民受益。


  创新污染防治体制机制,综合防治区域流域污染


  随着经济社会的发展,环境污染逐步呈现出区域性和流域性特点。改善局部环境质量,不仅需要当地加大力度削减污染物排放,还需要建立区域环境管理与污染控制的协作机制,共同解决区域性或流域性污染问题。


  近年来,我国珠三角、长三角、京津冀等区域在大气污染防治领域探索实践的联防联控制度,正是区域污染预防与环境治理相结合的典范。2010年5月,我国明确提出到2015年建立大气联防联控机制,把京津冀、长三角和珠三角作为大气污染联防联控的重点区域,积极推进辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、台湾海峡西岸区域大气污染联防联控工作,其他区域则根据实际情况组织开展联防联控工作。从点对点到抱成团,进而结网,联防联控日益走向成熟。


  与传统的城市大气污染防治工作相比,联防联控打破了地方行政区划界限,将区域大气环境作为整体进行统一协调和管理。北京奥运会、上海世博会以及广州亚运会空气质量保障工作的成功实践表明,实施区域联防联控战略是防治大气污染的必要途径。


  空气污染需要联防联控,流域污染治理同样需要流域各省市的共同努力。松花江污染事件和太湖蓝藻集中暴发事件,让人们深切地感受到水污染带来的严重后果。淮河、滇池、巢湖等重点流域,虽然治理多年,水环境质量有所好转,但要有根本性改善,必须有新的思路、新的战略。


  2008年初,胡锦涛总书记在安徽省考察淮河时发表重要讲话,明确提出要让江河湖泊休养生息,恢复生机。“休养生息”从政策措施上升为治理江河湖泊的指导思想。


  让江河湖泊休养生息,需要上下游联动,对这个问题的认识催生了“河长制”。太湖蓝藻事件后,江苏省无锡市于2007年8月率先推行“河长制”。“河长制”按照行政交界面划分并落实了各级领导干部的治水责任,同时又对各市、县、区上下游联动、协调配合提出了要求,迫使沿河、沿湖改变以往单兵作战的方式,形成了流域各地联动治污的新局面。


  随着“河长制”的层层推进,无锡市沿河、沿湖的企业放弃传统落后的生产方式,开始寻求新的生产方式。2009年,江苏省又在淮河流域全面推广“河长制”。云南省在滇池治污中也开始推行“河长制”,2009年,昆明市将“河长制”纳入地方法规,形成了长效机制。


  无论是解决区域性环境问题,还是解决流域性环境问题,一个核心思想就是,要根据资源环境承载力来科学合理安排产业布局以及经济社会发展规划。编制全国主体功能区划规划正是根据资源环境承载力等因素,从全国层面统筹发展规划,促进区域协调发展。


  全国主体功能区划规划涉及各地区自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平,涉及全国人口分布、国土利用和城镇化格局,涉及国家区域协调发展布局等。2010年6月12日,国务院常务会议审议并原则通过了《全国主体功能区规划》,将资源环境承载力作为确定区域发展方向的关键因素,着力构筑绿色发展格局。《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类区域。国家优化开发的城市化地区要率先加快转变经济发展方式,而在重要的生态区域则要依法实施强制性保护,严禁各类开发活动,引导人口逐步有序转移,实现污染物零排放。《全国主体功能区规划》的出台,既注重经济发展,也注重环境保护,将进一步促进环境与经济的融合。

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